Il 13 luglio scorso è stato il primo anniversario dell’Unione per il Mediterraneo che, come si ricorderà, fu costituita nel 2008 a Parigi nel quadro di una riunione di capi di stato e di governo. Messa poi più o meno a punto da una conferenza dei ministri degli Esteri, svoltasi a Marsiglia nel novembre 2008, l’UPM è stata però subito dopo bloccata dai paesi arabi in risposta all’intervento di Israele a Gaza del dicembre 2008-gennaio 2009. Solo alla fine di giugno scorso, sono emersi sia pur esitanti tentativi e segnali di sblocco.

L’iniziativa è venuta dalla Spagna, che nella seconda metà di giugno ha organizzato, su invito del ministro degli Esteri Moratinos, una riunione informale degli Alti Funzionari dell’UPM a Barcellona, nel palazzo di Pedralbes (destinato dal governo spagnolo a essere la sede del Segretariato dell’UPM), allo scopo di cominciare a discutere lo statuto del Segretariato: un passo essenziale per il suo funzionamento effettivo. A latere di questa riunione, gli Alti Funzionari arabi hanno approvato il principio di uno sblocco delle riunioni tecniche, anche in presenza di Israele, lasciando però impregiudicata la loro astensione da riunioni politiche.

In effetti, il 25 giugno si è tenuta a Parigi una riunione ministeriale  informale  sullo sviluppo sostenibile. Il 7 luglio si sono poi avute, a Bruxelles, una riunione ministeriale economica e finanziaria e una degli Alti Funzionari. Mentre la riunione dei ministri ha affrontato i temi economico-finanziari al’ordine del giorno (gli effetti della crisi globale, i progetti previsti dalla UPM e i finanziamenti che questi progetti iniziano a ricevere), gli Alti Funzionari hanno avuto uno scambio di idee sul concreto avvio delle attività istituzionali dell’UPM.  Questa seconda riunione è stata preceduta da una riunione separata degli Alti Funzionari arabi in cui nessuno ha obbiettato allo sblocco. Continua tuttavia a prevalere l’idea di partecipare alle riunioni tecniche e ai progetti economico-finanziari ma non alle riunioni politiche.

Il sentimento diffuso negli ambienti europei è che il processo è di fatto sbloccato. Tuttavia, da parte araba manca ancora chiarezza e determinazione e la ripresa, anche se c’è,  appare limitata. Una successiva riunione degli Alti Funzionari ci sarà il 16 luglio. Ė difficile però, al di là delle formule diplomatiche, che la dimensione politica dell’UPM venga veramente sbloccata.

Da parte araba ci sono posizioni diverse. Però, la propensione a lavorare sul solo versante economico-finanziario e sui grandi progetti, spogliando di fatto l’UPM dei suoi obbiettivi politici, tende ad essere un’interpretazione di fondo dell’UPM più che una posizione congiunturale. Mentre l’anno scorso i governi arabi accolsero l’iniziativa con unanime soddisfazione, gli umori sono ora cambiati, non solo fra i paesi del Levante ma anche fra quelli del Maghreb: sull’enfasi all’economia i partner arabi sono in sostanza tutti d’accordo. D’altra parte, mentre la natura intergovernativa dell’UPM è stata presentata dai suoi fautori come il superamento della situazione di ineguaglianza politica che comprometteva il funzionamento del Partenariato Euro-Mediterraneo, è chiaro che proprio questo più compiuto status politico che l’UPM ha dato agli arabi non poteva che portarli a una posizione meno compiacente rispetto alla coabitazione con Israele. Coabitavano per buona educazione finché erano ospiti della casa UE. Ora che sono a casa propria, immediatamente di fronte alle proprie opinioni pubbliche, è più difficile farlo. Perciò, prima o poi doveva accadere. L’iniziativa israeliana di Gaza lo ha fatto accadere forse prima di quanto ci si poteva aspettare.

Perciò, sembra difficile che i paesi arabi realmente riprendano un dialogo politico con gli europei nell’UPM. Lo faranno se le cose cambieranno. Cambieranno? Non è questo il tema di questo articolo; comunque, molto dipenderà dalla nuova amministrazione americana e da come gli europei si posizioneranno rispetto ad essa. In ogni caso, l’eventuale cambiamento è destinato a prendere tempo e, almeno per ora, difficilmente l’UPM vi avrà un ruolo. A una ripresa dei rapporti economici, invece, gli arabi sono effettivamente interessati e l’UPM si presta bene a rispondere a questo interesse. Si può, in conclusione, ritenere che l’UPM inizierà a funzionare e che il Segretariato verrà installato a Barcellona. In questo, d’altra parte, gli arabi hanno buoni alleati in Europa, a cominciare dalla BEI e dagli enormi interessi governativi e privati europei a sviluppare i grandi progetti economici previsti dall’UPM.

Accanto alla dimensione euro-mediterranea dell’UPM, si deve considerare quella europea, nella quale si palesano, allo stato, più contrasti politici che nella prima. Il problema della co-presidenza europea dell’UPM mette, in effetti, in rilievo una quadro di competizione intracomunitaria che investe sia gli equilibri istituzionali dell’UE sia le sempre latenti divisioni fra orientamenti mediterranei ed est-europei.

Con la pretesa di Sarkozy di tenere la co-presidenza europea dell’UPM oltre il semestre di presidenza francese si è aperta una sorta di guerricciola, per alcuni aspetti ridicola per altri un po’ pericolosa. La Francia ha voluto affermare una sua primazia sulla politica mediterranea senza riguardo per la coesione e la coerenza della politica europea. La presidenza ceca, succeduta a quella francese nel primo trimestre di quest’anno, ha finto di protestare ma ha accettato la pretesa francese in cambio dell’appoggio di Parigi ai progetti di Partenariato Orientale (Eastern Partnership).

Con ciò si è insinuata nella già debole compagine della politica estera europea una tendenza concreta a dare a ciascuno il suo: ai paesi del Sud Europa il vicinato mediterraneo e a quelli del Centro Europa il vicinato est-europeo. Insomma, una buona prospettiva di frammentazione dell’UE.

La presidenza svedese, in corso dal 1° luglio, sembrava non volesse fare compromessi, ma è addivenuta a che le riunioni politiche siano presiedute dal Presidente svedese dell’UE e quelle economico-finanziarie dalla Francia, condividendo così il cappello di co-presidente dell’UPM e indossandolo a seconda dei casi. Così, la riunione sullo sviluppo sostenibile, di cui abbiamo accennato, è stata presieduta da Christine Lagarde per la Francia e da Youssef Boutros-Ghali per l’Egitto, mentre le riunioni degli Alti Funzionari a quanto pare sono state presiedute dalla Svezia.

Contro queste anomalie ha protestato il Belgio, che prenderà la presidenza UE nel secondo semestre del 2010, e quindi – in teoria – la co-presidenza dell’UPM, avvertendo che non accetterà decurtazioni dei suoi attributi. Posto che nel giugno 2010 il biennio di co-presidenza UPM che la Francia si è preso scadrà, ci si può chiedere contro chi il Belgio sta mettendo le mani avanti. La risposta sembra essere: la Spagna. Questo paese avrà la presidenza UE nel primo semestre 2010 e, a quanto si dice, farà posto alla Francia, ma ne avrà poi l’appoggio perché il biennio di co-presidenza sia ripetuto, stavolta a suo favore. In effetti, non c’è dubbio che nella fase attuale si è formato un asse fra Francia e Spagna nel quadro della politica UPM. Questo asse tende a suggerire che, in ambito UE, il Mediterraneo deve andare ai mediterranei, un’idea rafforzata dai cinque vicesegretari tutti mediterranei che affiancheranno il Segretario dell’UPM, per statuto sud-mediterraneo. Non ci si meraviglierà poi se la politica estera europea ne risulterà frammentata invece che articolata.

Tutto ciò pone due domande: che influenza avrà questa strana questione della co-presidenza europea dell’UPM sulla coesione comunitaria? Inoltre, che significa questa idea di tenere l’UPM distinta e diacronica rispetto al quadro istituzionale e alle regole che orientano i vari rapporti dell’UE con i suoi vicini?. Alla prima domanda, questo articolo non può dare una risposta elaborata. In generale, però, la risposta è che tutto questo non fa certo bene alla coesione europea. Oltretutto, che cosa accadrà se il Trattato di Lisbona entrerà in vigore e la presidenza UE cambierà i suoi caratteri? Sarà essa prematuramente disturbata dall’eccezionalismo euro-mediterraneo?

All’altra domanda, la risposta che si può dare è che la saga della co-presidenza dell’UPM nasconde un contrasto fra coloro che vogliono consolidare e riaffermare il carattere intergovernativo dell’UPM – e tenere fuori UE e Commissione dal processo decisionale euro-mediterraneo – e coloro che invece ritengono utile un rientro della Commissione in questo processo.  Non è chiaro come si posizionano i diversi membri dell’UE su questo punto. Intanto, si è posizionata la Commissione, che ha stanziato, in occasione dell’anniversario dell’UPM, altri 72 milioni di euro oltre i 28 che aveva già accantonato l’anno scorso per la realizzazione dei progetti dell’UPM. Inoltre, la Commissione non ha perso tempo nel sottolineare che quei progetti si sovrappongono con gli orientamenti e gli stessi progetti dell’UE. Tutto questo accompagnerebbe l’idea di assicurare alla Commissione un posto di “consulente” nel Segretariato, almeno per i progetti che contribuisce a finanziare. Così, la Commissione tornerebbe ad avere un’influenza sulle decisioni economiche euro-mediterranee. Ma toglierle questa influenza è stato esattamente una degli obbiettivi dell’UPM, che ha voluto così rimettere nelle mani dei governi, specialmente di quelli sud-mediterranei, decisioni che, nell’ambito del Partenariato Euro-Mediterraneo, la Commissione avrebbe loro sottratto. Francia e Spagna sembrano intenzionati a mantenere fermo questo punto e quindi a mantenere l’UPM come organizzazione intergovernativa, distinta e diacronica rispetto al quadro generale dei rapporti di vicinato dell’UE. Probabilmente, pensano che, prima o poi, ciò assicurerà all’UPM quel destino politico che è mancato al Partenariato.

Ma il chiavistello politico dei rapporti euro-mediterranei non sta tanto qui, quanto nella soluzione del problema palestinese, di cui essi continuano ad essere ostaggio. Inoltre, almeno per ora, il destino solo economico che invece i partner arabi intendono dare all’UPM non sembra in sintonia con le preoccupazioni e gli obbiettivi di Spagna e Francia.

In questo quadro, di nuovo ci si chiede dove vanno i rapporti euro-mediterranei. Non solo ne viene fatto un cattivo uso in termini di politica europea, ma non sembra che gli europei riescano ad inquadrarla in un contesto più ampio. Mentre appare difficile respingere l’attuale richiesta dei partner arabi di mettere l’accento sui rapporti economici, occorre stabilire come tenere in vita le nostre preoccupazioni per le riforme politiche e il rispetto dei diritti umani. Altrimenti ci apprestiamo semplicemente a rafforzare i regimi autoritari esistenti. Inoltre, occorre preparare una posizione europea nei confronti del problema palestinese. Questo non è il compito dell’UPM, come non era quello del Partenariato. Tuttavia, come il Partenariato (più del Partenariato), l’UPM è ostaggio della questione palestinese. Per cui, se si vogliono dei rapporti euro-mediterranei fruttuosi, ci si deve piuttosto preoccupare di rafforzare la politica estera dell’UE e darle nuove direzioni. Questa è la vera chiave e il vero problema.

Roberto Aliboni è vicepresidente dell’Istituto di Affari Internazionali (IAI)